Sur le site du Vif, cette carte blanche très éclairante de Varsia Arslanian et Nicolas Solonakis :
Catalogne : vers un nouvel ordre européen ?
L'indépendance de la Catalogne est-elle légale au regard du droit international ? Ensuite, quels facteurs historiques permettent d'expliquer la crise actuelle ? En conséquence, quelle légitimité accorder à la revendication d'indépendance ? Trois questions largement négligées jusqu'à présent.
Par Varsia Arslanian, juriste, spécialiste de droit international (ULB) et Nicolas Solonakis, docteur en histoire, diplômé de sciences politiques et de géographie et chercheur en histoire économique à l'université de Gand.
Une déclaration unilatérale d'indépendance : conséquences et légalité
La déclaration d'indépendance est un acte éminemment politique qui affirme la prétention d'une entité sécessionniste à devenir un État à part entière. Elle n'entraîne de conséquences juridiques que si elle est le fruit d'un accord avec l'État dont l'entité prétend s'autonomiser. Ainsi, le Monténégro (2006) et le Sud-Soudan (2011) ont accédé à leur indépendance à la suite d'un processus négocié avec leur État d'origine. Les cas de sécessions concertées sont cependant rares. De manière générale, l'entité sécessionniste effectue une déclaration unilatérale d'indépendance (DUI) : l'État d'origine refusant généralement de subir un démembrement, elle doit le faire sans son accord. La question catalane n'échappe pas à la règle. La Catalogne a déclaré son indépendance sans l'aval de l'Espagne - et avec un Parlement largement déserté. Elle a ainsi organisé un referendum d'autodétermination dans le mépris de la Constitution espagnole qui prône l' "unité indissoluble de l'Espagne" (article 2) et interdit par là même la tenue d'une telle procédure. En outre, le Tribunal Constitutionnel avait déclaré dès 2010 au sujet de la Catalogne qu'un référendum se distinguait d'une simple consultation populaire en ce qu'il doit être convoqué et réglé par l'État[1].
L'appréciation légale d'une DUI est plus nuancée si l'on se place du point de vue du droit international. Le droit international observe une neutralité à l'égard de telles déclarations, et de manière plus générale, à l'égard de la sécession. Il s'agit essentiellement d'une question intérieure à un État qui nécessite d'être traitée en interne. La Cour internationale de justice, dans son avis consultatif du 22 juillet 2010 sur la déclaration d'indépendance du Kosovo, a néanmoins relevé que les DUI ne sont pas en soi interdites par le droit international. Néanmoins, ses conséquences juridiques demeurent nulles.
En droit international, l'indépendance d'un État est avant tout une question de fait. L'entité sécessionniste devient un "État indépendant" dès lors qu'elle réunit les critères factuels qui déterminent la qualité d'État : une population, un territoire et un gouvernement souverain[2]. Si de manière générale les deux premiers critères vont de soi, c'est le critère déterminant de la souveraineté qui constitue bien souvent la pierre d'achoppement. La souveraineté suppose que l'entité sécessionniste s'affranchisse de tout rapport de subordination par rapport à l'État d'origine. Dans le cas de la Catalogne, c'est ce critère qui fait défaut. L'Espagne lui conteste son droit à l'indépendance et entend maintenir son intégrité territoriale à n'importe quel prix. La suspension par le gouvernement espagnol du statut d'autonomie de la Catalogne suite à application de l'article 155 de la Constitution en est une illustration.
L'intervention de la déclaration unilatérale d'indépendance de la Catalogne (vendredi 27 octobre) n'a donc aucune incidence sur le statut de la région. La Catalogne demeurera espagnole aussi longtemps que l'Espagne ne marquera pas son accord. En revanche, le droit international permet de reconnaître une telle indépendance en dépit du refus de l'État originel dans un cas particulier : si l'entité sécessionniste a droit au principe d'autodétermination.
Le "principe d'autodétermination des peuples" : usages et abus
En droit international, seul le droit à l'autodétermination (ou "droit des peuples à disposer d'eux-mêmes") peut permettre à une communauté politique de s'affranchir d'un ensemble plus large sans aval, et ainsi devenir indépendante. Il n'est dès lors pas étonnant que les indépendantistes catalans brandissent ce droit afin de justifier leur revendication. Néanmoins, le droit à l'autodétermination est régi par des conditions bien définies : il est réservé aux peuples colonisés ou sous domination étrangère[3], ainsi qu'aux peuples soumis à un régime de lois raciales[4]. En dehors de ces cas de figure, il n'y a pas de droit à l'autodétermination qui vaille.
Les deux dernières hypothèses n'apparaissent pas dans le cas de figure catalan et peuvent, au demeurant, être aisément écartées. Le terme d' "étranger" dans l'expression "occupation étrangère" renvoie à une puissance externe, c'est à dire un État tiers, extérieur à l'entité occupée. La Palestine peut ainsi légitimement revendiquer son indépendance par rapport à Israël en raison de son caractère exogène, et c'est pour cette raison que le droit international parle d'ailleurs de "colonies". Au vu de ce critère, il nous apparaît évident que la Catalogne n'est pas dans un rapport de domination avec l'État espagnol dont elle faisait jusqu'à présent partie. Par ailleurs, "un territoire est considéré comme occupé lorsqu'il se trouve placé de fait sous l'autorité de l'armée ennemie"[5]. Or, la Catalogne n'est de toute évidence pas occupée militairement - même si l'intervention de l'armée espagnole, venue en aide à la police, peut légitimement être perçue comme problématique. Enfin, quant à l'hypothèse d'un régime de ségrégation, dont le cas le plus emblématique fut celui de l'apartheid en Afrique du Sud, il suffit de rappeler le statut d'autonomie à la fois politique, économique, social et culturel dont bénéficiait la Catalogne pour réaliser l'aberration d'une telle supposition.
Cependant, le Président de la Généralité de Catalogne a, non sans une certaine originalité, prétendu qu'il s'agissait d'un "territoire colonisé". Rappelons qu'au regard du droit international, le concept de "territoire colonisé" vise "un territoire géographiquement et ethniquement ou culturellement distinct du pays qui l'administre"[6]. Comme nous venons de l'expliquer plus haut, la Catalogne ne peut être perçue comme territoire colonisé dans la mesure où elle ne remplit pas ce critère de séparation géographique d'avec l'Espagne. Mais qu'en est-il de l'aspect historique et culturel ?
La Catalogne, une nation à part entière ?
Tout discours indépendantiste affirme traduire l'unicité, l'exceptionnalité de la région en question, et singulièrement sa différenciation de l'État dont il prétend s'autonomiser. La Catalogne n'échappe pas à la règle. Mais suffit-il de se déclarer "nation" pour en être une ? Quel crédit accorder à la thèse d'une culture et d'une histoire catalanes qui seraient suffisamment distinctes de l'histoire et de la culture espagnoles pour revendiquer une indépendance politique ? Peut-on trouver dans l'histoire de l'Espagne des éléments explicatifs de la crise actuelle ? Revenons pour ce faire quelques siècles en arrière.
La région de l'actuelle Catalogne repose sur les ruines de l'ancienne province romaine de Tarraconaise, qui occupait à l'origine les deux tiers de la péninsule Ibérique et formait l'une des trois provinces romaines Hispaniques[7]. Suite à des remodelages territoriaux progressifs entre le 3ème siècle et les invasions germaniques du 5ème siècle (Vandales, Wisigoths), son territoire se réduisit et n'occupa plus que la région du nord-est de l'Espagne adossée aux Pyrénées, soit pratiquement l'actuelle Catalogne. Jusque-là, la culture catalane ne présente pas de particularité notable : comme le reste de l'Espagne, elle est (imparfaitement) chrétienne, teintée de germanité suite à l'installation durable des Wisigoths, et le latin y domine dans la culture littéraire -- la langue catalane actuelle est quant à elle, au même titre que l'espagnol, une langue romane (même si l'Espagnol appartient au sous-groupe ibéro-roman et le Catalan au sous-groupe occitano-roman).
Suite à la conquête de l'Espagne par les Arabes (711 ap. J-C), qui finit par couvrir la quasi-totalité de la péninsule, plusieurs initiatives régionales émergèrent pour livrer bataille à l'occupant musulman : désordonnées au départ, elles prirent l'allure à la fois d'une guerre de reconquête territoriale et d'une guerre de religions, la Reconquista, qui demeura longtemps le fait de potentats locaux, de révoltes circonstanciées, sans véritable concertation ni planification. Ce kaléidoscope de puissances régionales, orbitant parfois autour d'une initiative centralisatrice, donna lieu à terme à une structure que l'on pourrait qualifier de fédérale avant l'heure. Comme le résume de façon limpide l'historien et sociologue Guy Hermet, il s'agissait de "gouvernements décentralisés reconnaissant l'existence d'un centre espagnol constitué par le royaume de Castille et de León. De plus en plus, (...) la contradiction s'efface entre le sentiment d'appartenance à une même communauté historique et la réalité des cinq royaumes reconnus comme tous également espagnols : les royaumes de Castille-León, d'Aragon et de Catalogne, de Navarre, du Portugal, en fin de compte aussi le royaume arabe de Grenade voué à les rejoindre"[8]. À la suite du mariage d'Isabelle de Castille et de Ferdinand d'Aragon en 1469, le parachèvement de la reconquista s'inscrivit pleinement dans un projet d'unification espagnole[9], de consolidation d'un État moderne et d'affirmation d'une identité nationale qui ne se vivait alors pratiquement que comme catholique[10]. Un fragile équilibre s'établit donc, entre les revendications seigneuriales, les réticences de certains royaumes périphériques - dont la Catalogne - de déléguer davantage de prérogatives au pouvoir central, et le projet centralisateur de la couronne[11]. D'un point de vue culturel, la seule particularité catalane, en ce début de 16ème siècle, réside dans la présence considérablement plus faible des Morisques (ndlr : musulmans d'Espagne convertis au Catholicisme)[12], comme c'était également le cas en Galice, les deux régions s'étant libérées plus tôt de la domination arabe.
Aucune fracture culturelle ni exceptionnalité politique majeure ne différencie donc la Catalogne du reste de la Péninsule, et la principale tension résulte sans doute davantage d'une rivalité entre Barcelone et Madrid pour des raisons d'autonomie politique, de prestige ou de leadership, comme il en existe une entre Paris et Marseille, ou Rome et Milan. Mais une part de l'élite Catalane continuera malgré tout de nourrir un projet autonomiste, qui s'exprimera une nouvelle fois lors de la guerre de succession d'Espagne (1701-1714), sans succès. La plus vivace, et plus récente, étincelle des velléités indépendantistes est probablement à chercher dans la guerre civile espagnole (1936-1939) : en 1937, le gouvernement républicain établit sa capitale à Barcelone, suite aux avancées des troupes franquistes ; celles-ci lanceront une offensive finale sur la Catalogne en décembre 1938. Les Catalans sortiront terriblement meurtris par cet épisode, qui ne fit qu'aggraver leur sentiment de relégation. Toutefois, on ne peut que souligner l'indécence des analogies entre l'intervention du gouvernement espagnol aujourd'hui et la situation de 1938, comme on a pu en voir fleurir ici et là parmi les diverses manifestations de séparatistes, ou dans le chef de leurs soutiens.
Qu'en est-il donc de l'existence d'une nation catalane ? Pour répondre à la question, il convient d'abord de s'accorder sur la définition à donner du concept de nation. Pour le philosophe allemand Johan Gottfried Herder, elle se définit d'abord par l'appartenance à un ensemble ethnique et culturel commun. Ernest Renan, en revanche, dans sa conférence de 1882 intitulée Qu'est-ce qu'une Nation ?, identifiait deux caractéristiques essentielles bien différentes : "L'une est la possession en commun d'un riche legs de souvenirs ; l'autre est le consentement actuel, le désir de vivre ensemble (...)"[13]. Dans chacune de ces définitions, il est possible de trouver des traits qui conviennent à la Catalogne, mais la véritable question est plutôt de savoir si ces traits son plus ou moins marqués s'agissant de la Catalogne que vis-à-vis de l'Espagne toute entière. Concernant le "riche legs de souvenir" de Renan, c'est-à-dire le passé commun, de même que pour le critère ethnoculturel de Herder, nous avons vu que la Catalogne ne pouvait ni prétendre constituer une entité significativement distincte du reste de l'Espagne, ni incarner une cohérence historique plus forte que celle réalisée au niveau de l'Espagne toute entière. Autrement dit, la "nation catalane" n'est, à l'heure actuelle, qu'un mirage, sinon un mythe, qui ne saurait sérieusement justifier une revendication d'indépendance.
L'Europe des régions contre l'État-nation
Juridiquement nulle et historiquement infondée, l'indépendance autoproclamée de la Catalogne n'en pose pas moins la question de l'évolution à venir du lien entre territoire et citoyenneté, car nous avons vu que, pour Renan, la volonté collective était un critère essentiel dans la formation d'une communauté politique. Le fait, implicite dans le discours de Renan, est qu'une volonté de former une nation n'est pas un aléa du climat, mais résulte à la fois de déterminations historiques, du contexte, et aussi de politiques bien concrètes. Quels facteurs ont donc pesé sur le consentement à "faire nation" dans le cas de la Catalogne ?
Un premier élément réside assurément dans la crise économique, qui a (depuis 2010 au moins) frappé l'Espagne plus durement que la plupart des autres pays européens (Grèce exceptée) et a exacerbé les tensions sociales et interrégionales. L'indépendantisme catalan ne doit donc souffrir aucune mystification : comme la plupart des régionalismes européens, en particulier celui de la Flandre et de l'Italie du nord, il revit de plus belle à l'aune d'une période de vache maigre : dans ces régions plus riches, certains partis politiques instrumentalisent la crise globale pour nourrir le sentiment de "payer pour les régions pauvres", et retirer du brasier les marrons électoraux. Il est donc particulièrement cocasse de voir une partie de la gauche européenne s'enthousiasmer pour le séparatisme catalan qui émane largement d'un refus de contribuer à la solidarité financière constitutive de tout État-nation. Le même égoïsme économique motive, en Flandre, le projet de régionalisation de la Sécurité Sociale qui acterait, en fait, la mort politique de la Belgique.
Le deuxième facteur tient quant à lui au cadre politique européen. Force est de constater en effet que la construction européenne est allée de pair avec un encouragement permanent des régionalismes, et avec l'éclatement de nombreux Etats : Tchéquie et Slovaquie, délitement de la Yougoslavie en cinq Etats, auxquels se sont rajoutés le Kosovo et le Monténégro...etc. Il n'y pas là qu'une contingence historique : du Comité des Régions représentant des autorités locales ou régionales directement auprès des instances européennes (Commission, Parlement et Conseil de l'UE), aux fonds européens FEDER alloués aux régions, l'Union Européenne a établi de nombreux dispositifs stimulant le développement d'une politique régionale, alors même que les compétences stratégiques des Etats en matière de politique commerciale, agricole et monétaire sont soit devenues compétences exclusives de l'UE, soit des compétences "partagées"[14], c'est-à-dire pour lesquelles la consultation des Etats est facultative. Rétrécissement du périmètre de l'Etat et stimulation des prérogatives régionales sont donc concomitantes, et s'inscrivent dans un projet cohérent : la promotion à long terme d'une Europe des régions au détriment d'une Europe des Etats-Nations. Dans le cas précis de la Catalogne, l'attitude de l'Union a été ambigüe : si le président du Comité des régions s'est ouvertement fait l'avocat de la cause catalane[15], la Commission Européenne et le Conseil Européen sont demeurés dans l'expectative, ne jetant pas d'huile sur le feu mais ne témoignant qu'un timide - et tardif - soutien au gouvernement espagnol.
Le malaise est compréhensible, car le séparatisme catalan met au jour une contradiction dans le chef de l'establishment européen, de même que parmi les médias et les responsables politiques nationaux : d'un côté le séparatisme affaiblit la souveraineté nationale, et de ce fait abonde dans le sens du dépassement de l'Etat par le niveau supranational, tout comme les régionalistes exploitent les pouvoirs de l'échelon européen pour brider les velléités de contrôle des Etats... Régionalisme et supranationalité participent donc d'un même processus, qui risque à terme de ne laisser, d'un côté, que des régions aux compétences étendues mais à portée limitée, et de l'autre une technocratie européenne aux pouvoirs encore renforcés. D'autre part, on ne peut s'empêcher de reconnaître dans le séparatisme catalan une politique de cohésion à prétention "nationale", fondée sur des logiques identitaires, d'ordinaire si rapidement vouée aux gémonies. La gauche radicale européenne est assurément la championne de ce "deux poids deux mesures", saluant pour les Catalans ce qu'elle condamne plus vite que son ombre comme autant d'avatars de l'extrême droite lorsque de semblables projets émanent d'un État. Il y aurait donc un bon et un mauvais nationalisme, selon qu'il soit contre l'État ou de son fait.
Quoi qu'il en soit, la question catalane cristallise à elle seule les tensions relatives à l'avenir des pays de l'Union Européenne. Tout d'abord, elle repose la question du modèle fédéral, continuellement encensé depuis trente ans au niveau national comme européen pour ses vertus prétendument démocratiques, mais que la crise catalane fait apparaître pour ce qu'il est, à savoir un prélude à la partition du territoire. Ensuite, la convergence entre régionalisme et politiques supranationales risque de poursuivre l'affaissement de la souveraineté. De fait, comme nous le rappelle la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, "Le principe de toute Souveraineté réside essentiellement dans la Nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n'en émane expressément"[16]. Dès lors, sans (État)-nation, la souveraineté disparaît; et sans souveraineté, la démocratie ne sera plus qu'un voeu pieu, car privée de la condition de son exercice. À l'inverse, si le gouvernement espagnol sort victorieux - mais à quel prix ? - de son bras de fer avec la Catalogne, l'affaire catalane pourrait bien s'avérer être un marqueur supplémentaire d'une tendance au "retour de l'État" tel que semble en témoigner le Brexit et la progression de partis souverainistes en Europe. La pièce est désormais sur la tranche.
[1] STC 31/2010
[2] Avis n°1 (§ 1.b), 29 novembre 1991, Commission d'arbitrage de la Conférence pour la paix en Yougoslavie
[3] Résolution 2625 (XV) adoptée par l'Assemblée générale de l'ONU le 24 octobre 1970
[4] Résolution 3103 (XXVIII) adoptée par l'Assemblée générale de l'ONU le 12 décembre 1973
[5] Convention IV de la Haye, 18 octobre 1907, art 42
[6] Principe IV de la résolution 1541 (XV) adoptée par l'Assemblée générale de l'ONU le 15 décembre 1960
[7] Guy Hermet, Histoire des nations et du nationalisme en Europe, Paris, Le Seuil, 1996, p. 44.
[8] Guy Hermet, Histoire des nations et du nationalisme en Europe, Paris, Le Seuil, 1996, pp. 47-48.
[9] Fernand Braudel, La Méditerranée et le monde méditerranéen à l'époque de Philippe II, tome 2 : destins collectifs et mouvements d'ensemble, Paris, Armand Colin, 1966, pp. 371-372.
[10] Fernand Braudel, La Méditerranée et le monde méditerranéen à l'époque de Philippe II, tome 2 : destins collectifs et mouvements d'ensemble, Paris, Armand Colin, 1966, p. 566.
[11] Thierry Baudet, Indispensables frontières. Comment le supranationalisme et le multiculturalisme détruisent la démocratie, Paris, Le Toucan, 2012, p. 44
[12] Guy Hermet, Histoire des nations et du nationalisme en Europe, Paris, Le Seuil, 1996, p. 49 ; Fernand Braudel, La Méditerranée et le monde méditerranéen à l'époque de Philippe II, tome 2 : destins collectifs et mouvements d'ensemble, Paris, Armand Colin, 1966, p. 518.
[13] Ernest Renan, Qu'est ce qu'une Nation ?, conférence donnée en Sorbonne, le 11 Mars 1882.
[14] Art. 3 & 4 du Traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne
[16] Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, art. 3